經(jīng)濟(jì)所有制形式的改革談不上體制改革，體制問題帶來的弊病不是企業(yè)能克服的。近幾年不少專家學(xué)者、政府官員也曾絞盡腦汁謀劃能源發(fā)展改革之計(jì)，但普遍效果不佳，其中原因?yàn)槭紫热狈χ泵娆F(xiàn)實(shí)困難和體制頑疾的勇氣。行政體制改革是政府向自己“開刀”，必須要有“壯士斷腕”的勇氣，這并非向政治制度宣戰(zhàn)，只是希望其更高效、更廉潔、更公正、更透明。
我國的經(jīng)濟(jì)增速自2010年放緩下行到現(xiàn)在已經(jīng)有5年多時(shí)間了，期間表現(xiàn)最為突出的要數(shù)能源行業(yè)，從供不應(yīng)求到供大于求，過山車般的感覺使能源行業(yè)倍感失落。能源行業(yè)關(guān)聯(lián)性大、關(guān)注度高，這幾年也飽受爭議，這些爭議促使政府官員和專家學(xué)者不斷地探索能源改革，一些能源專家學(xué)者先后提出混合經(jīng)濟(jì)所有制，電力、油、氣改革方案，以及所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大方案。這些學(xué)術(shù)成果有的是開了花、未結(jié)果，有的是只見樓梯響、不見人下來，有的則是給現(xiàn)實(shí)狀況換了一種時(shí)髦說法。在能源改革似乎按照這個(gè)思路前進(jìn)時(shí)，筆者不能不說“跑偏了！”這不是無根據(jù)地否定當(dāng)前的學(xué)術(shù)成果，而是這些學(xué)術(shù)成果實(shí)在不能與當(dāng)前現(xiàn)實(shí)掛鉤，學(xué)術(shù)成果不能轉(zhuǎn)換為改革成果其癥結(jié)何在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思。
行政體制改革是能源改革的根本
能源改革也稱之為能源體制改革，目前提出的改革方案不能認(rèn)為是“體制”改革，體制是為實(shí)現(xiàn)制度而建立的行政架構(gòu)以及管理社會(huì)各方面事務(wù)的規(guī)范體系。不涉及這兩方面從何認(rèn)為是體制革命？行政體制改革的目的是使政府職能更好地為能源發(fā)展服務(wù)，目前的討論及方案只是關(guān)注能源行業(yè)的表面現(xiàn)象或形式上的問題，并未觸及實(shí)質(zhì)問題。
改革開放幾十年，我國經(jīng)濟(jì)從高速增長到低速下行，有全球經(jīng)濟(jì)低迷的原因，也更有我們自身的原因，自身原因最大的問題是行政體制的束縛，不能說行政體制改革是一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“萬靈丹”，但是沒有行政體制改革，能源改革寸步難行。目前能源改革收效甚微的原因在于進(jìn)行了一場“本末倒置”的改革，如政府提倡供給側(cè)提供優(yōu)質(zhì)高效清潔環(huán)保的能源，從國家財(cái)政上也大力支持，但棄水、棄光、棄風(fēng)時(shí)有發(fā)生，分布式能源也因以熱定電季節(jié)性強(qiáng)等原因經(jīng)濟(jì)性差步履艱難。
行政體制改革的核心是審批、監(jiān)管制度的改革
我國目前的行政體制仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路，其特征是重審批、輕監(jiān)管，將本該由市場決定的事情由政府決定，本該由政府監(jiān)管的事情失去監(jiān)管，在能源項(xiàng)目的審批制度和監(jiān)管制度上尤為典型。
如一些大型能源項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)甚至試車運(yùn)行，審批程序幾年還沒有走完；一個(gè)小小的加氣站審批和評(píng)審，批給誰、不批給誰、何時(shí)批都是有“講究”的，其中不乏權(quán)力尋租，審批制度成了腐敗之源。一個(gè)工藝流程簡單、設(shè)備極少、生產(chǎn)過程清潔的分裝設(shè)施，多達(dá)10多個(gè)部門管理，一次又一次審查評(píng)審(當(dāng)然如消防安全等事項(xiàng)的審查是必須的)，主管部門都將權(quán)力發(fā)揮的淋漓盡致，甚至超限，造成企業(yè)耗時(shí)耗力成本增大，有的項(xiàng)目甚至錯(cuò)過最佳建設(shè)時(shí)期，致使項(xiàng)目不能上了。
有些壟斷經(jīng)營的行業(yè)審批之后的監(jiān)管幾乎無人過問，如對百姓普遍反映的價(jià)格公正、服務(wù)質(zhì)量等問題，監(jiān)管和被監(jiān)管者可謂“貓鼠一窩”。如居民電費(fèi)和采暖費(fèi)，過去煤價(jià)漲一次上調(diào)一次，現(xiàn)在煤價(jià)大幅下調(diào)，卻不見電費(fèi)和采暖費(fèi)下調(diào)，電費(fèi)成本現(xiàn)在也是企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)；再如有特許經(jīng)營權(quán)的行業(yè)收取初裝費(fèi)，謂之用于上游建設(shè)，但此費(fèi)用是否合理？而收了初裝費(fèi)上游設(shè)施由誰投資，用戶是否參與分紅？用戶配電設(shè)施的供貨和安裝只能由供電局負(fù)責(zé)，否則不給供電，有的企業(yè)已關(guān)門停產(chǎn)，但供電局仍照收不誤巨額用電貼費(fèi)。
美國的能源管理體制值得借鑒
美國能源部(DOE)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施聯(lián)邦的能源政策和能源戰(zhàn)略安全；負(fù)責(zé)能源行業(yè)行政管理；負(fù)責(zé)油氣進(jìn)口管理；負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域里新技術(shù)新裝備的研發(fā)推廣。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)雖設(shè)于能源部，但獨(dú)立運(yùn)作，委員會(huì)主席由總統(tǒng)提名，國會(huì)批準(zhǔn)，共有5名委員。下屬6個(gè)專業(yè)監(jiān)管辦公室，各類專業(yè)技術(shù)人員1200多名。FERC的所有決定由聯(lián)邦法院審議，而不是由總統(tǒng)和國會(huì)審議。主要職責(zé)依法制定聯(lián)邦政府職權(quán)范圍內(nèi)的能源監(jiān)管政策并實(shí)施監(jiān)管職能，如洲際之間的水、電、氣、油管道的核準(zhǔn)和運(yùn)行管理；負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和許可液化天然氣接收站項(xiàng)目；負(fù)責(zé)價(jià)格的監(jiān)管；負(fù)責(zé)接受投訴和進(jìn)行行政處罰。美國先后制定各種能源政策和監(jiān)管政策法規(guī)，如《天然氣法》、《天然氣政策法》、反壟斷法規(guī)《謝爾曼反托拉斯法》等等。DOE全面依法行政管理，F(xiàn)ERC嚴(yán)格依法監(jiān)管市場。并非美國的“月亮更圓”，而是我國的“月亮確有殘缺”，學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗(yàn)、制定能源發(fā)展和能源管理法律法規(guī)、簡化行政審批、注重市場監(jiān)管應(yīng)是我國能源改革的方向。
我國雖成立了以總理為首、重要職能部委部長為成員的國家能源委員會(huì)，國家能源委員會(huì)應(yīng)該理解為政策上的宏觀引導(dǎo)，既不施行行政管理職能又不施行市場監(jiān)管職能，能源各部門往往自行其是，造成了我國能源政策的混亂局面。
第一步是要有勇氣面對現(xiàn)實(shí)
近幾年不少專家學(xué)者、政府官員也曾絞盡腦汁謀劃能源發(fā)展改革之計(jì)，但普遍效果不佳，其中一個(gè)原因是首先缺乏直面現(xiàn)實(shí)困難和體制頑疾的勇氣，一是不能正確對待國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難，將“經(jīng)濟(jì)困難”說成是“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)”，這種說法如同將“身體有病”說成“身體進(jìn)入新常態(tài)”，這如何醫(yī)??？二是政府官員、專家學(xué)者對行政體制改革“噤若寒蟬”。專家學(xué)者可能害怕因說錯(cuò)話而引火燒身，政府官員當(dāng)然害怕革命革到自己頭上，既得利益者害怕失去地盤，行政體制改革的阻力十分頑強(qiáng)。從上到下有些官員糊弄中央，簡政放權(quán)避重就輕，實(shí)質(zhì)性權(quán)力無一放開。如取消“外地防雷工程專業(yè)資質(zhì)備案”，取消“咖啡師、糖果師、插花員資格認(rèn)定”，從這兩個(gè)“放權(quán)”即可知戀權(quán)到何種程度，也可知放權(quán)的艱難程度。
行政體制改革是政府向自己“開刀”，必須要有“壯士斷腕”的勇氣。我們應(yīng)該意識(shí)到，這是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，與上世紀(jì)80年代改革開放之初比較還要難，那時(shí)我們面對的是百廢待興的市場，“解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”是全黨全民的共識(shí)，如今面對的是權(quán)力和資本構(gòu)筑的“無形網(wǎng)”，網(wǎng)中各種利益互相交織、盤根錯(cuò)節(jié)、撼山易撼體制難，但再難也得知難而進(jìn)，這并非向政治制度宣戰(zhàn)，只是希望其更高效、更廉潔、更公正、更透明。
三個(gè)重大學(xué)術(shù)成果
未能有效轉(zhuǎn)化的原因淺析
混合經(jīng)濟(jì)所有制方案。曾幾何時(shí)，“混合經(jīng)濟(jì)所有制”成為提高經(jīng)濟(jì)活力、改革國有大型能源公司的良策，某國有大型石化公司曾引進(jìn)民營資本，作了新鮮大膽的改革嘗試。但經(jīng)濟(jì)所有制形式的改革談不上體制改革，因?yàn)椴还車泄煞菝駹I股份誰占多少，不管混合公司多有活力(何況是否有活力有待考驗(yàn))，不管全國混合經(jīng)濟(jì)體有多少，體制問題帶來的弊病不是企業(yè)能克服的，此種改革方案過于簡單化。與國有公司的資本比較，民營股份仍是比例小，甚至是滄海一粟，混合公司仍是國有資本擁有最大的決策權(quán)，對國有企業(yè)談不上改變自身毛病。法國燃?xì)夤?GDF)，韓國燃?xì)夤?KOGAS)都是國有企業(yè)，但在世界上都是充滿活力、具有競爭力的著名公司。能源事業(yè)事關(guān)重大，資源的開發(fā)和調(diào)配掌握在國有企業(yè)手中并無不妥。
“放開兩頭，管住中間”方案。幾年來的不斷探索，能源專家學(xué)者對電力、油、氣的改革共識(shí)是“放開兩頭，管住中間”，政府也多次通過文件予以認(rèn)可，但是兩頭開放不是新鮮之政。前多年陜北油井放開了、山西煤窯放開了，后來一個(gè)強(qiáng)行收回、一個(gè)強(qiáng)行整合，其中的教訓(xùn)應(yīng)該總結(jié)。而城鎮(zhèn)天然氣管網(wǎng)特許經(jīng)營權(quán)早已放開，結(jié)果又如何？“管住中間”成立國家管道公司，這不是又一新的壟斷機(jī)構(gòu)嗎？上游絕大部分資源開采已被“幾大油”瓜分，現(xiàn)在放開部分的比重能占多大？放開后上游誰仍擁有最大發(fā)言權(quán)？在天然氣行業(yè)中從打井集輸、管道輸送、再到用戶這一全產(chǎn)業(yè)鏈中想統(tǒng)吃的企業(yè)并不多，下游關(guān)心的是上游的價(jià)格和服務(wù)，不在乎于誰在干，而在乎如何干。此外，上下游關(guān)系相對而言，如城鎮(zhèn)天然氣公司對中石油是下游，對居民而言是上游，放開后不是照樣壟斷市場嗎？
重要的是行政體制發(fā)揮對市場監(jiān)管作用，監(jiān)管缺失亂象叢生，監(jiān)管到位，百姓歡喜。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案。在我國經(jīng)濟(jì)下行所有行業(yè)都十分困難的情況下，社會(huì)輿論聚焦于供給側(cè)，但問題并不在供給側(cè)，當(dāng)年供給側(cè)快速發(fā)展也是應(yīng)市場之需，如今是終端市場嚴(yán)重萎縮導(dǎo)致供給側(cè)出現(xiàn)問題，刺激終端市場才是根本?，F(xiàn)在的一些言論有些滑稽，如“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，不用花大力氣推動(dòng)，產(chǎn)品銷不出去，自然而然去產(chǎn)能。試問目前供給側(cè)的現(xiàn)狀幾分是被動(dòng)調(diào)整的結(jié)果？幾分是改革的成果？如煤礦關(guān)了、油井停了、天然氣增速放緩了、發(fā)電量減少了，總不能全是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成果吧？當(dāng)然供給側(cè)淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，降本增效等也是必須的。
三個(gè)重大能源改革方案不見成效或預(yù)測很難見效的原因正是行政體制改革遲緩，行政體制改革包括法律法規(guī)的建立完善是“綱”，“綱”舉才能“目”張，否則一事無成。
能源體制改革幾點(diǎn)意見
能源立法要有一定高度和統(tǒng)領(lǐng)性。能源的高效清潔利用涉及國家經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、戰(zhàn)略安全，能源立法必須站在這個(gè)高度看問題。我國目前僅有的《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)能法》、《可再生能源法》等法規(guī)，除零碎化、操作性不強(qiáng)外，更重要的是缺乏頂層設(shè)計(jì)、缺乏統(tǒng)領(lǐng)性、立法高度不足。能源行業(yè)目前各自為政的亂象正是法律法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)性不足造成。清潔能源發(fā)展遲緩的現(xiàn)象正是法律法規(guī)高度不足造成。
能源政策與環(huán)境保護(hù)政策必須相互配合。該硬的要硬，如對待煤改氣和治理機(jī)動(dòng)貨運(yùn)車(船)排污；該軟的要軟，如給清潔能源提供補(bǔ)貼。目前，清潔能源推廣不力的現(xiàn)狀正是政策該硬不硬、該軟不軟的后果。
能源體制改革放要放得開，管要管的住。能源項(xiàng)目的行政審批除資源開采、進(jìn)口配置外，其余應(yīng)該取消。項(xiàng)目投資由企業(yè)自主決定，項(xiàng)目的安全、環(huán)保、節(jié)能等重大環(huán)節(jié)的審批實(shí)行“一站式”服務(wù)，要認(rèn)識(shí)到行政體制也是生產(chǎn)力。同時(shí)對壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管和服務(wù)監(jiān)管要加大行政力度和處罰力度。
設(shè)立國家能源監(jiān)管委員會(huì)。能源監(jiān)管和能源行政管理必須是兩條線，能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管和受理舉報(bào)投訴，行政執(zhí)法與處罰。能源監(jiān)管委員會(huì)實(shí)行垂直管理，法律應(yīng)賦于能源監(jiān)管委員會(huì)如美國FERC一樣的地位。(作者系陜西省燃?xì)庠O(shè)計(jì)院院長)
官方微博
官方微信